依法加强教育督导工作 保障教育事业科学发展——济南市教育督导的实践与思考

发布日期:2015-09-30

济南市恢复重建教育督导制度20多年来,坚持以科学发展观为指导,把实现“办人民满意的教育”作为一切工作的出发点和落脚点,用创新思路谋划和推进教育督导的各项工作,建立了为促进义务教育均衡发展和各类教育协调发展服务的督导保障机制,逐步形成了“制度保障、逐级督导、科学评价、促进发展”的教育督导“济南模式”。

一、突出“三个宗旨”,实现“三个转变”,逐步建立完善的督导体制

我市于1992年正式恢复教育督导机构建制。面对新时期迅速发展的教育形势,督导没有多少成熟的经验可以借鉴,只有在探索中发展前进。我市教育督导经历了初创探索实践、奠定工作基础;实施依法督导、凸显地位作用;推动规范建设、创建督政特色;完善督导体制、推动专业发展几个阶段。

按照“督政与督学并重、监督与指导并重”的工作方针,济南市的教育督导建设突出了“三个宗旨”,即:始终站在督导保障教育发展的角度,致力于教育公平背景下依法办学与自主发展同步推进;重视发挥政府履行教育职责的作用和积极性,承认地区差异,鼓励自我发展,注重形成共同目标,提升教育质量;充分发挥督导诊断功能,以问题解决作为推动发展、应对挑战的基本途径,努力构建充满活力、科学有效的督导保障机制。实现了“三个转变”,即:在督导主体上,由主要依靠外部行政与法律的推动,走上依靠各级党委政府的自觉性,充分发挥各级党委政府加快教育发展的积极性;在督导途径上,由注重督政的经费投入、办学条件改善,走向促进党委政府积极进行教育内涵提升,不断提高发展幅度,在办学条件基本均衡的基础上加快实现教育质量均衡;在督导理论基础与技术方法上,强调现代教育理念的价值引领,注重整体发展与特色创建叠加效应,注重提高督导队伍专业化水平,加强在规模数据库基础上的实证研究,推动我市教育督导科学化、规范化发展。

例如,我们在山东率先探索“逐级督政”制度下完善了济南市逐级督政制度和分级督学制度:即义务教育阶段学校和幼儿园主要由县级督导评估,高中阶段学校主要由市级进行督导评估,两级督导机构按职能分工每3年对区域内所有学校进行一轮督导。建立健全相关制度,对教育经费投入、教师工资发放进行监控,对教学质量和学生课业负担进行监控,进一步规范办学行为,切实减轻学生课业负担。建立督导结果公示、公报、反馈和督导整改制度,及时回访和复查,切实促进整改工作的落实。

二、依法督政,科学督学,保障和推动教育改革发展

20多年来,我市历届市委、市政府高度重视教育督导,不断强化依法督导。2001年,济南市第十二届人大常委会第18次会议通过了《济南市教育督导条例》,这是全国第一部市级教育督导法规。这一《条例》的颁布实施,标志着我市教育督导工作走上了法制化轨道。通过教育督导,促进各级党委、政府认真贯彻落实中央决策部署,以改革开放为动力,加快教育事业发展。

1.创新机制,依法对市级政府进行督导评估。从2004年开始,山东省在全国率先开展了省对市、市对县政府教育工作督导评估,已连续进行了10年。市政府每年下发文件转发教育督导评估的实施意见和情况通报,市人大、市政协有关领导和市财政、监察、审计等部门负责同志带队参加督导评估活动,保证了督导评估工作顺利进行。各县县委书记、县长、分管县长都分别做出批示,对本县的督导整改工作提出明确要求。教育督导成为各地改进工作、教育决策的重要机制和参考依据。

2.科学督学,努力推进素质教育深入实施。2008年1月始,山东省在全国率先探索以省为单位整体推进素质教育,确定了“政府主导、规范管理、课程核心、评价引领、督导保障”的工作机制。2008年4月,开展省对市,市对县实施素质教育情况进行了专项督导,2009年,把课程实施和办学常规纳入综合督导的重要内容。要求从基本要求、关键环节抓起,对政府、教育行政部门、学校三个层面实施素质教育情况加强督导。采取随机督导,进行明察暗访,加大教育行政问责力度,对多次出现严重违规办学的地方,追究当地教育行政部门负责人直至党政负责人的责任。2010年1月,省委办公厅、省政府办公厅下发了《关于深入贯彻落实科学发展观进一步推进素质教育工作的意见》,明确要求完善素质教育督导责任区制度,加强对辖区规范办学情况的随机督导,建立全方位、经常化的督查机制。把全面推进素质教育作为督学最紧迫最突出的任务,不断创新方法,加大工作力度,为深入实施素质教育提供可靠保障。

3.开展对县级政府督导评估,推动县域教育均衡发展。一是开展教育工作示范县(市、区)的督导评估,使教育工作示范县(市、区)的创建不论在内容上还是程序上,都较好地体现出领先性和示范性。目前全市10个县(市、区)中已有5个县(市、区)创建为“山东省教育工作示范县(市、区)”,由省政府下发文件在教师节大会上进行表彰,省委、省政府主要领导进行颁奖,调动了各县(市、区)的积极性,推动了县域内教育均衡发展。二是义务教育均衡发展督导评估。市政府下发了推进县(市)区域义务教育均衡发展的实施意见,并制定了全市推进均衡发展进度规划。督导室根据省、市政府要求,下发实施方案,形成了递进式督导体系和有效机制。从学校自评开始做好认真指导并严格审核把关,确保数据统计准确。将“差异系数”和学校标准化核心指标的过程性监测数据,作为均衡配置学校资源的“温度计”,并及时反馈给学校,明确工作薄弱环节。科学制定“一县一方案”,对存在的问题做出整改安排,实行问责制。同时,要求学校结合学校办学理念,优化学校育人环境,加强学校常规管理。重视舆论宣传,让各界代表、社会公众、学校师生充分了解县域义务教育均衡发展情况,提高公众对教育的知情度。目前,我市10个县(市、区)中有8个已经通过国家督导验收,今年5月份,省政府教育督导室将组织对济阳县、商河县进行督导验收,迎接国家评估认定。

三、加强教育督导基本建设,确保工作成效

教育督导机构代表政府行使教育行政执法监督职能,担负着政府委托的监督、检查、评估、指导教育工作的任务。济南市政府近几年从督导机构设置、队伍建设和督导方式等方面完善机制,适应教育改革发展的新形势、新要求。

1.进一步加强督导机构建设。按照国务院和省教育督导委员会的要求,市政府成立了副市长任主任,教育局、编办、发改委、公安局、财政局、人社局、国土资源局、规划局、城乡建设委、卫生局、审计局等11个部门为成员单位的教育督导委员会,督导委员会办公室设在市教育局。教育督导委员会在市政府领导下独立行使职能,有利于重大教育方针政策、法律法规的贯彻执行,有利于形成推动教育改革发展的合力,也有利于接受全社会监督,增强督导的独立性和有效性。

2.大力加强督学队伍建设。教育督导既承担着监督、检查、考核、评价的职能,也承担着督促、指导、建议、服务的责任。建设一支责任心强、业务精湛、结构合理的专业化督学队伍,对于全面提升教育督导水平至关重要。2014年4月,我市聘任了第五届市督学,市督学来自教育行政管理、教学、科研等不同部门,具有不同的业务专长,做到了教育行政管理、教学科研一线并重,各级各类教育并重,能广泛地听取不同方面意见,最大程度地发挥督学作用。

3.建立健全中小学校挂牌督导制度。2012年以来,我市逐步建立起市县两级督学责任区制度,有效地推动了各项督导任务的落实。这是对督学责任区制度建设的又一次深化、完善和创新。实施挂牌督导制度,把责任督学的姓名、照片、联系方式和督导事项,在校门显著位置予以公布,把责任督学的责任和学校的发展紧密联系在一起,让每一位责任督学都有一块“责任田”,及时掌握基层教育动态,及时总结和推广教育过程中出现的新典型、新经验,及时发现和解决教育过程中出现的问题,增强教育行政部门调控和决策的科学性,推进教育科学发展。

责任督学深入到某一所学校,重点围绕以下几方面开展检查、评估和指导:

一是协助教育督导部门督查政府履行办学职责。是否坚持正确的办学方向,全面推行素质教育,全面推进义务教育均衡发展;是否坚持教育优先发展,保障学校政策规定的经费投入,保障学校办学的基本条件、师资队伍和良好环境。

二是督查学校办学水平。重点检查学校办学行为、教育教学和内部管理状况,发现问题如实上报,责令整改;对群众举报、投诉的事项进行督查,对上级教育督导部门提出的整改意见跟踪督查。

三是督查学校教学质量与办学特色。对课堂教学效果和学生综合素质、学业成绩、实践能力等进行评估,对学校的办学理念和校长的办学思想做出评价,对学校的办学成绩和特色加以总结,指导学校进一步明确办学思路和发展规划。

督学责任区制度和挂牌督导制度的实施,逐步建立覆盖全市中等及中等以下学校的教育督导工作体系,初步构建起了“政府主导、社会参与、随访督查、责任追究”的教育监督与服务工作机制,对于全面夯实基层基础工作,公平对待和办好每一所学校,促进义务教育均衡发展起到了显著作用。一些偏远学校、薄弱学校,也有了直接接受市、县两级督学指导和服务的机会,一些问题被及时发现和解决。

四、当前督学工作存在问题与思考

我们深刻的认识到,恰当的督导评估是促进学校内涵发展的重要动力。然而,由于督学起步较晚,很多制度和方法不够成熟,在一些地方实践中没有实现归口管理,这些问题在不同程度上影响着督导评估的实效。

(一)检查评估项目众多。当前学校检查评估除了政府督导部门组织的以外还有三种类型:一是教育行政管理部门对学校检查评估,二是教育行政部门所属事业单位对学校检查评估,三是其他部门与教育部门联合进行的检查评估。这些检查评估,有综合评估、有单项评估,有计划内定期评估,也有计划外临时性评估。评估验收过多不仅不能有效地促进基层学校加快发展,反而使基层学校无所适从,应接不暇。

(二)检查评估内容偏向。学校作为一个系统,内容结构非常复杂。因此,督导评估方案要从促进学校各项工作发展出发,调整工作重心,发挥督导引领发展的功能。然而,有些地方在学校检查评估过程中,经常出现以下两种偏向:

第一,整体性偏颇。如有些学校评估偏重硬件建设,主要是为了调动地方政府积极性,促使地方政府加大教育投入。还有一些评估偏重教学检查,主要查教案、作业、听课笔记等过程性资料。这种由于评估目的和出发点不同造成的整体性偏颇,不利于学校发展水平整体提升,也会出现学校不够重视,降低评估效果。

第二,主体性片面。因为检查评估名目繁多,检查评估主体各不相同,评估主体在制定评估方案时,对教育的理解不同,这不仅可能造成评估标准不统一,还容易造成片面强调评估主体部门所管理的内容和利益。

(三)评估缺少诊断指导。一般来说,学校检查评估都有一套较为规范的自评程序及检查程序。作为被检查单位,学校一般都根据这些程序,做出周密安排。但这样的现场评估有时难以深入,不能在短时间内对学校的差异性、创造性以及学校的特色做出准确的评估,更不能对学校未来发展做出监控和诊断性指导。

(四)评估量化公允性失衡。很多地区的学校检查评估不能产生应有的效果,除了方法不当、程序欠规范、执行不力、人员不够专业等因素外,还有一个重要原因就是重要的、关键的指标难以量化,难以产生区分性评估,而次要的非关键指标常常容易量化,容易进行区分性评估。这样整个评估有可能公允性失衡,导向性偏移。

应该说,督导评估主要应由各级教育督导机构实施,目前,各县(市、区)之间的实际情况差异很大,督导实践也各不相同,存在的问题及严重程度也不一样。我们需要对自己的实践情况进行自我评估,识别潜在优势与不足,寻找改进策略,恰当处理督导和各种学校评估的关系,发挥好 “督效益、导方向”的职能。

五、把握关键,明确当前及今后发展重点

加强督导就是要用好行政推动力,发挥价值领导力,下一步,我市督导工作以“扎实督效益,科学导方向”为基本定位,以服务全市教育发展为轴心动力,着力破解工作难题,不断提高督导工作运行效益。围绕“完善制度、有效服务”这条主线,抓住当前督导评估认定、工作机制创新、督导队伍建设三大任务,着力在以下五个方面下功夫。

(一)围绕均衡发展,在依法督政上下功夫。目前,教育督导继续把重点放在统筹区域教育均衡发展上。突出抓好政府责任落实,促进不断加大教育投入,认真研究和完善办学体制和办学机制,千方百计整合优质教育资源,努力提高办学质量。

(二)围绕内涵发展,在科学督学上下功夫。当前和今后一段时期,教育督导在抓好“督政”的同时,必须以推进素质教育为中心,从我市基础教育实际情况出发,建立适应我市中小学校、幼儿园发展情况的督导评估指标体系,同时,强化学校督导的科学性和导向性,把转变教育发展方式,加强教育科学管理,提高教育质量和效益,作为推进发展的根本动力,加强对学校的行政行为和管理行为的督导检查,引导和激励学校优化管理水平,注重内涵发展,提高教育质量。

(三)围绕科学发展,在完善机制上下功夫。建立科学、有效的教育督导工作运行体系,是教育督导充分发挥监督职能的内在要求。一是继续完善督导评估公示和结果通报制度。二是继续完善限期整改制度。教育督导部门要及时组织回访或复查,切实促进整改工作的落实,对在教育督导与评估中发现的重大问题,教育督导机构要向主管部门提出处理建议。三是探索实行教育重大问题专项评估公报制度。对教育工作的重点和社会普遍关注的热点问题进行分析评价,发布专项教育督导公报。四是建立完善激励制度和问责制度。同时明确市县分工,强化整体配合,上下协调一致,对各项督导工作制度进行认真梳理,需要配套的抓紧配套,有明显不足的及时完善,滞后于实践发展的尽快修订,不断健全制度体系。形成我市教育督导工作的基本制度框架。

(四)围绕专业发展,在督导队伍上下功夫。教育督导工作成效如何,关键取决于督导队伍的素质和水平。必须高度重视督导队伍建设,保证督导工作更加深入,督导水平更加专业。同时要抓好业务培训,提高督学的政策水平和工作能力。

(五)围绕规范发展,在督导方法上下功夫。在坚持依法监督的同时,进一步加强工作指导,实现由监督为主向监督与指导并重的转变。强化督导的服务功能,努力在服务中深化督导,不断提高督导工作成效。根据市委、市政府关于教育工作的总体部署,运用综合督导、专项督导等形式,着力推动群众关心的教育热点难点问题的解决。