上海:以“教育督导立法”形式撬动管办评分离

作者:董少校    

《上海市教育督导条例》5月1日起施行,明确教育督导机构独立设置,可“同级督政”——

教育督导立法,管办评分离迈开大步

区县教育局长兼任督导室主任,督导不对同级动手、只向下级开刀,高校游离于督导范围之外……这些司空见惯的现象,将随着5月1日《上海市教育督导条例》的正式施行,成为历史。

“上海以教育督导立法的形式撬动管办评分离,进而实现教育管理到教育治理的转变。”上海市人大教科文卫委员会副主任委员张辰接受中国教育报记者采访时说,“这部历经十多年出台的地方法规必将推进上海教育治理体系和治理能力建设,改变上海教育的发展格局。”

独立设置督导机构促管评分离

不少地方的教育督导存在这样的现象:教育督导部门和教育行政部门是两块牌子、一套班子,区县教育局长可能同时担任督导室主任。在张辰看来,这实际是“管”的部门同时负责“评”,教育督政与行政出现“同质化”。

《上海市教育督导条例》明确,教育督导机构独立设置,与教育行政部门相区别。其中第三条指出:“市和区、县教育督导委员会及其教育督导室在本级人民政府领导下依法独立行使教育督导职能。”

“教育督导机构独立设置是迈出管办评分离的关键一步。”张辰说。目前,上海市教育督导委员会主任并非由市教委主任担任,而是由分管教育的副市长担任。

教育督导队伍中包括专职督学和兼职督学,上海规定,具有专业技术职务的专职督学,按照相应专业技术职务管理办法晋升。在国家督学杨国顺看来,上海的这一做法强化了专职督学应有的地位和晋升空间,有效避免教育督导机构成为“养老部门”,让年轻人在这里找到发展前景,从而增强教育督导部门的独立性。

此外,条例明确,“鼓励和支持学生家长、社会组织、社会公众有序参与教育督导”。张辰认为,该条款进一步扭转了教育行政部门“自说自话”的不良倾向,有助于更好实现“评”与“管”的分离。

“同级督政”带来更大督导威力

教育督导可分为针对政府部门的“督政”和针对各级各类学校的“督学”两大部分。市级教育督导机构对区县政府和部门展开督导,算不得新鲜事;然而,要对同级职能部门进行督政,则困难重重。

“比如说,在原先的督导框架下,教育督导机构和市教委是一回事,与财政局、发改委、人社局都是平级部门,你去对他们进行督导,谁听你的?根本不买账。”张辰分析,教育发展绝非教育部门一家的事,机制不顺影响了督政的效果。

《上海市教育督导条例》第四条规定:“教育督导机构对人民政府相关职能部门和下级人民政府依法履行教育职责的工作实施监督和指导。”杨国顺评价,这实际是上海人大为教育督导机构授权,明确“同级督政”的法律地位,具有突破性的意义。张辰认为,这将改变教育督导不对同级动手、只向下级开刀的现象,带来更大的督导威力。

通常人们认为,财政、发改委等部门较“强势”,教育督导部门奈何不得他们,上海将如何突破这种局面?杨国顺告诉记者,以往上海教育督导部门曾与市人大联合开展工作,效果显著,未来同级督政也可尝试以两者的联合督政为切入口。

“教育督导部门与人大合作,将有利于把‘同级督政’落到实处,取得督导实效。”杨国顺说。

高校不再是教育督导的“盲区”

长期以来,高等学校是督导的“盲区”。此次上海首次把高校纳入督导范围。

《上海市教育督导条例》第四条指出,教育督导机构对“各级各类学校和其他教育机构规范办学实施监督、指导,并对教育发展状况和教育质量组织开展评估、监测”。其中,“各级各类学校和其他教育机构”不仅涵盖基础教育,而且包含高等教育,甚至社会力量办学也是督导的对象。

上海大学党委书记、校长罗宏杰同时是上海市人大常委会委员,他非常赞成对高校开展教育督导。他认为,高校办学用了纳税人的钱,理应接受来自社会各方面的监督,当然也包括教育督导机构。罗宏杰同时表示,教育督导将会带来有别于学校领导班子的视角,对办学会产生积极促进作用。

对高校的督导具体包含什么内容、采用怎样的形式?上海提出,将由市教育督导机构制定具体的实施办法,加以细化。知情人士透露,实施细则有望近期出台,对高校的督导将偏重于政策决策、教育投入、公共服务等方面。

张辰告诉记者,由于高等教育的运作显著区别于基础教育,所以对高校的督导可能不是直接由教育督导机构进行,而是委托第三方机构进行,比如教育评估院,体现专业特色。“教育督导机构可以是督导的具体实施者,也可以是组织者,这是在条例中明确了的。”张辰说。

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