学校办学法律纠纷现状、成因与对策探讨

近年来, 学校法律纠纷案件频频发生, 根据笔者在各类媒体上随机搜集到的数百个有关案例报道来看, 其中既有学校与行政机关之间的纠纷, 也有学校与教师、学校与学生及其监护人之间的纠纷, 还有学校与社会上其他组织、个人之间的纠纷。依据学校办学法律纠纷中的主体不同, 在此可将学校纠纷区分为学校内部纠纷与学校外部纠纷。

(一) 学校内部纠纷

所谓学校内部纠纷, 通常是指学校在内部管理过程中, 作为教育关系主体的学校、教师和学生基于一定利益争议而产生的各种法律纠纷。根据所搜集到的案例来看, 学校内部法律纠纷主要有以下几种。

1.学校(或教师) 与学生的法律纠纷

学校与学生之间引发的法律纠纷在学校内部纠纷中所占的比重最大, 发生的频率最高。学校(或教师) 与学生的法律纠纷主要是由于学校或教师对学生的侵权行为造成, 应根据学校或者教师是否有过错来被判定其是否需要承担相应的法律责任。其中比较突出的主要有校园人身伤害事故纠纷、体罚伤害纠纷、受教育权损害纠纷、学位授予及学生处分纠纷。

校园人身伤害事故, 即学生在校期间所发生的人身伤害事故, 引发的法律纠纷所占比例较大。如某校初三学生小冲(化名) 在上体育课时突然死亡, 家长诉至法院要求学校赔偿。法院根据调查和尸检报告,认为小冲死亡的主要原因系自身健康状况所致, 故应自行承担主要责任, 但学校因对学生健康状况失察被判承担部分责任, 赔偿小冲父母各项损失1.5万元, 并支付精神抚慰金500元(王悦,2006)。

由体罚行为引起的法律纠纷在学校内部特别是在中小学校也很常见。在教育部门三令五申严禁对学生体罚和变相体罚的同时, 一些学校“别出心裁”的惩处办法在校园里仍然层出不穷,严重侵犯了学生的身体健康权和人格尊严。某地一中学在管理中使出让学生在众目睽睽之下“裸奔”等绝招, 这种侮辱人格的处理方法给当事人造成了巨大的精神伤害(佚名,2006)。

中小学校学生的受教育权损害纠纷也比较常见, 主要由随意让学生停学或退学引起, 甚至连带引起其他伤害。如2003年6月初, 某校初二学生小林因上课时给另一同学递纸条, 被任课老师发现。该老师十分生气, 严厉批评后, 责令小林离开教室。上第二节课时, 该老师气还未消, 又再一次当着全班同学的面, 喝令其离开教室。小林因此受了刺激, 随后被诊断为“ 精神分裂症” 。2005年10月, 小林的家长向当地法院提起诉讼, 要求学校赔偿女儿治病产生的医疗费用、鉴定费、精神损害赔偿费共计14万余元, 并要求其公开赔礼道歉。后在法官的多次调解下, 校方最终给予小林经济补偿1.6万元(徐建, 2005)。

学位授予、学生处分方面引起的法律纠纷在高等学校中近年来比较常见。从1998年北京科技大学学生田永状告母校拒绝颁发毕业证、学位证案至今, 高等学校频频成为法庭上的被告。有的法院对学生的诉讼请求不予支持, 如据报道, 在2005年1月8日进行的全国大学英语四级考试中, 英语成绩不理想的李某伪造了身份证, 找人替考,被校方发现。2005年3月20日, 校方对李某作出了开除学籍的处分决定。李某对学校处分不服提起行政诉讼。法院经审理后认为, 学校的处分决定符合法律规定, 其对李某作出的开除学籍的处分决定事实清楚, 适用法律、法规正确, 符合法定程序, 应当予以维持(张晓晶,2005)。有的法院对学生的诉讼请求予以支持, 如2004年12月25日, 某大学经济学院大四学生小程在“ 概率论与数理统计” 一科重修考试时请人代考被校方发现并查处。2005年3月15日, 学校对他作出“勒令退学”的处分决定。同年6月15日, 他将学校告上法院(胡勇谋, 等, 2005)。法院经审理后认为学校处理程序不合法, 判令学校撤销对小程的勒令退学处分决定, 同时, 责令学校重新对其请人代考行为依法作出处理。

2.学校与教师的法律纠纷

学校与教师的法律纠纷主要体现在学校在对教师的管理过程中, 侵犯了教师的合法权益, 引起法律纠纷, 但此类法律纠纷相对于学校与学生的法律纠纷而言出现甚少, 这与学校和教师之间潜在的雇佣关系密不可分。换言之, 教师在与学校发生法律纠纷甚至对簿公堂后, 可能意味着会失去工作岗位。现今, 在教师的任用制度上, 无论是实行任命制还是聘任制, 学校都有权依法自主对教师进行管理, 对有违规或不当行为的教师能够给予一定的处分, 但学校管理或处理的行为必须具有合理性和正当性, 以不侵犯教师合法权益为前提, 否则, 学校应对其不合理或不正当的行为承担相应的法律责任。

如2006年某市高级中学教师实名举报校长后被解聘而引发的教育纠纷引起了社会的关注。学校6位教研骨干因署名向所在省教育厅有关部门举报了校长在评选特级教师过程中弄虚作假的行为而陆续被解聘或师德被评定为不及格, 为此, 被解聘教师向有关部门提出了劳动仲裁。仲裁部门裁定, 撤销被诉人该高级中学解除与申诉人签订的2006年劳动合同的决定, 并要求被诉人给予申诉人工资赔偿。在此案中, 学校对教师的处罚明显侵犯了教师的合法权益, 劳动仲裁部门按照《中华人民共和国劳动法》有关规定保护了教师的合法权益(李长灿,2006)。

(二) 学校外部纠纷

学校外部纠纷, 是指学校、教师或学生与其外部相关主体即政府及行政部门、社会其他主体之间基于一定的法律事实而产生的各种法律纠纷。

1.政府行政部门及其工作人员与学校的法律纠纷

政府行政部门及其工作人员与学校是管理与被管理的关系, 也是行政主体与其相对人的关系, 由于本研究以学校为核心, 因此将其视为学校外部关系。政府行政部门包括专门的教育行政管理部门和其他行政管理部门。以政府行政部门为行为主体的违规侵权行为主要包括不按规定核拨与使用教育经费, 拖欠教师工资并向教师乱收费, 招生考试拘私舞弊等。

如2004年6月, 国家审计署驻广东省特派员办事处对广东西部某县级市教育局财务状况进行了审计, 发现其存在严重财务问题。该市为经济欠发达地区, 教育经费本已捉襟见肘, 但该市教育局及所属教办在短短一年半的时间里，“吃”、“分”教育经费高达600多万元, 局机关日均报销餐费竟然达到4000元, 另外还有上千万元的经费不知去向(张朝祥, 等,2004)。这必然影响到当地学校办学条件的改善和日常运转经费的保障, 损害了学校、教师和学生的利益。

部分地区政府有关部门以各种名目向教师集资、摊派征订报刊、拖欠教师工资也较为严重, 尤其以农村中小学为甚。在1993年《中华人民共和国教师法》(以下简称《教师法》) 明确规定教师工资保障的责任后, 部分地区仍然没有彻底解决教师工资拖欠的问题。如2006年教师节前, 某地一管理区为了修一条通往312国道线的公路要求全区教师每人集资3000元钱(何正权,2006)。而这时该区的教师们已经有3个月没发工资了, 许多教师本来工资不高, 家庭经济并不宽裕, 十分为难。又如某地一镇政府为了筹钱修整全镇最气派的大街, 在接收新分配的中小学教师时, 竟以“ 自愿捐款” 为名, 强行向每个新聘教师收取20000元的上岗费, 这些想上岗的“准教师”只有到镇财政所按要求当场填写“自愿捐款保证书”, 才能领到县教育局签发的实习介绍信, 而且不交钱就不给盖章。该镇政府的这种行为明显侵犯了教师的合法财产权益。所幸的是, 由于媒体的及时干预而受到制止(罗斯文,等,20 06)。另据调查, 截止到2001年9月底, 江西省九江市全市累计拖欠农村教师工资达21891万元, 占全市整个财政供养人员拖欠工资的47.6%。农村教师工资不能做到按时足额发放, 拖欠依然严重(孙学忠,2004)。

教育行政部门以及行政人员在招生考试中询私舞弊现象不断被媒体曝光。如2000年, 湖南嘉禾一中高考考场、广东电白等地区发生大规模舞弊事件。2004年, 河南蹼阳县三中再次发生大规模高考舞弊事件,这些在社会上造成了恶劣的影响, 也直接侵犯了其他考生的合法权益。事后, 涉及舞弊案的教师和教育官员分别被给予了询私舞弊、玩忽职守等刑事处罚(陈日曦,2006)。

2.社会其他主体与学校、教师或学生的法律纠纷

社会其他主体的不当行为或学校自身的不当行为也会引起学校外部法律纠纷。如家长或其他社会主体妨碍适龄儿童接受义务教育的侵权行为, 社会其他主体非法举办学校或其他教育机构或违法招生的行为(韩俊杰,2006), 企业经营者违法经营生产, 侵犯学生权益并对学生健康成长造成危害的行为(卢晶, 等,2002；孟辉,2007), 社会闲散人员结伙到学校斗殴、寻衅滋事或殴打、侮辱学生、教师(张东锋,2007), 以及侵占校园(张屏, 等,2005)等各种侵权行为。

有些学校为了创收, 在与社会其他主体联合办学过程中, 严重侵犯了学校和学生的利益, 引发了不必要的法律纠纷和恶劣的后果。如哈尔滨市某小学将操场出租为停车场, 从而导致一名9岁女孩被开进校内的车辆撞死, 惨剧引起社会的极大震惊和愤怒(郭毅, 等,2005)。后经调查发现, 该市还有一些学校巧立名目, 把学校的操场变成了附近几家酒店的固定停车点, 严重影响了学校的正常教育教学秩序。学校擅自将操场出租他人进行营业性活动, 违反了国家的教育法律, 也对学生产生致命的安全隐患。

纵观近年来学校办学中所发生的各种法律纠纷, 可以看出, 这些纠纷按照归责的性质包括围绕行政管理职权产生的行政纠纷；基于平等的财产关系和人身关系产生的民事纠纷；由于严重侵权行为而引起的刑事纠纷。有些甚至具有双重或多重性质, 使处理时责任划分比较复杂, 因而引起争执, 难以妥善处理。

学校法律纠纷的产生是由多方面因素造成的, 既有外部原因, 也有内部因素, 无论是学校内部纠纷抑或学校外部纠纷, 都存在行为主体的教育法律意识薄弱, 处理教育关系时行为违规等共性问题。而在其背后, 又与教育法制自身建设是否完善以及作为其外部环境的社会整体法制建设的进程有关。

(一)相关主体对教育治理模式法制化变革认识准备不足

任何行为的产生, 都会以一定的思想观念为先导。教育治理法制化变革需要以相应的观念转变为前提。而教育法规知识和教育法律意识则是教育治理模式朝着法制化方向变革时的思想基础。

因此, 教育法律意识是一个国家教育法制状况的总体反映。近20年来, 我国实施了全民性的普法工作, 加大了普法的力度, 公民法律意识有了很大的增长, 学校、教师以及学生的权利保护意识不断提高。学校办学中法律纠纷的出现, 从某种程度上也反映了人们教育法律意识的增强, 是人们重视运用法律手段维护自身教育权益的具体体现。但另一方面, 前述许多教育法律纠纷毕竟是围绕教育利益受到损害的事实而产生的, 又反映了教育主体法律意识不足的一面。主要表现在部分教育工作者以及学生教育法律观念还比较淡薄, 对基本的权利义务问题也缺乏正确、全面的理解和掌握, 而相应的职业道德素质也未跟上时代发展的需要, 致使其应对教育治理模式法制化变革的思想认识准备不足, 这成为引起教育法律纠纷的主观原因。

现实中很多教育法律纠纷的产生正是由于学校、教师、社会组织和个人等行为主体法律意识方面的淡薄或职业道德不足而引发。如教师为了个人的“ 业绩” 侵犯学生的受教育权(徐光木,2006)、体罚或变相体罚学生造成学生人身伤害(殷楠, 2007)、学校师生无故遭打(惠晓红, 2005)、学校克扣学生伙食费(曲亮, 等, 2005；李见新,2004)、学校不尊重教师的知识产权(秦文, 2006)、学校土地财产被强占(韩雪莲,2005) 等现象引发的教育法律纠纷中, 教师、学校都表现出缺乏明确的法律意识, 不能作出正确的行为选择, 并在有意无意间产生违法行为。

有些学校、教师甚至不懂得如何以法律为武器维护自己的权益, 而且认为如果教师自身权益不能保障, 那么对学生权益的侵犯就理所当然, 或当学生权益受到侵害时就可以坐视不管(李光明,2008)。其中尤为令人震惊的是20 05年11月间在三明宁化七中发生的一起盗贼入室强奸案(黄义伟, 等, 2006)。学校的管理者不仅一直遮遮掩掩,给恶徒制造了再次行凶的机会, 而且很明显他们几乎没有法律意识和维护学生安全的责任意识, 在该案中虽然不是直接侵害责任人, 但其事后的处理行为已经是渎职违法行为。

学校管理工作者和教师的这种状况与当前在提高教师素质的培训中, 重教学技能的提高, 轻人文素养(包括法制意识) 的养成有关。教师职业法律素质的培养迟迟未纳人日程, 对现有教育法律法规的宣传也不够深人, 教师普法教育流于形式, 教育法规依然被看做是行政部门或学校管理者用于管理其管理对象的工具, 而后者又未真正树立依法管理的观念和形成依法管理的习惯, 权大于法的运作模式根深蒂固, 更使教育法规的权威性大打折扣。

民众对教育法规知识的了解与掌握程度同样影响着教育关系的健康发展。学校外部纠纷的引发很多情况也与社会组织与个人教育法律意识淡薄, 特别是其对自身的权利义务认识不全面以及对相关经营行为缺乏完善的监督机制密切相关。如学生一出问题, 有些家长就不分青红皂白, 盲目要求学校承担无限的责任, 甚至报复伤害教师(董宏达,2007)。社会其他主体由于缺乏法制观念和尊重教育、尊重教师的观念, 也会作出扰乱学校正常教学秩序、侮辱殴打教师、学生等行为而侵犯了学校、教师和学生的合法权益(周洪庆,2005)。如2006年9月,河南揭开了学校教师与宁波一家食品厂合谋招收近百名童工的内幕(卞君瑜)。为此, 河南省进行了为期一个月的打击非法使用童工行为专项检查行动, 共检查用人单位1.9万户, 涉及劳动者47.9万人, 查处违法案件633件, 其中查处非法使用童工381人, 行政处罚184件,罚款金额120.6万元(王利军,2006)。虽然(<中华人民共和国义务教育法>实施细则》明文规定“招用应当接受义务教育的适龄儿童、少年做工、经商或者从事其他雇佣性劳动的, 按照国家有关禁止使用童工的规定处罚 , 但是该案中, 有关教师和各企业组织及其经营者并没有认真履行自身的义务或责任, 在法律严厉禁止的情况下仍触犯法律,侵害了这些教育适龄儿童的权益, 引发了教育纠纷, 阻碍了义务教育的普及发展。而该案是后来由于童工自己难以忍受繁重的劳动, 通过家长进行举报才得以发现, 可见社会各类主体教育法律意识的缺位是这类事件发生的原因之一。

(二)学校管理权力扩大化, 超出法律允许范围

现代法治社会要求彰显个人权利的地位, 必然带来个体权利意识的张扬。而当前学校管理模式的转变跟不上这种变化, 依然因循传统的管理权力本位路径, 以行政命令形式进行管理, 并使管理权力扩大化、简单化, 并且不顾及教育规律的要求, 为盲目追求管理效率, 不惜超出法律允许范围, 这必然会造成学校管理权力与个人权利的冲突, 并成为引起学校内部纠纷的直接原因。这个问题在高等学校与其学生之间因处分学生引起的纠纷中表现得较为突出, 而学校在相关诉讼中败诉的主要原因是不尊重学生的申诉权、申辩权等权利, 被法院判为程序违法。如前述“ 武汉大学生状告母校胜诉, 退学处分违法被判撤消” 一案, 正如审理法院所指出的, 处分应当遵循正当的法律程序。特别像勒令退学这样严厉的处分, 关系到受处分学生的受教育权能否继续享有, 学校应从充分保障学生合法权益的原则出发, 在作出决定之前, 告知违纪学生作出处分决定所根据的事实、理由及依据, 并告知违纪学生有权进行陈述和申辩。而决定应当经由校长主持校长办公会议或者校务会议研究作出。

可见, 学校和教师在对学生的管理活动中, 由于管理权力行使不当, 如制定明显违反国家法律的校规(王维博, 2006), 滥用权力、越权行为(杨伯涵,2007), 或未能很好履行法律上规定的职责和义务(陕西电视台新闻中心,2008)而侵犯了学生的合法权益的行为, 学校在实施对教师的管理活动中, 由于不合理的惩罚或处理过程而侵犯了教师的合法权益的行为(吕锐,等,2008), 等等, 都有可能引起各种教育法律纠纷。而究其背后的深层次原因, 不仅与长期以来存在的官本位观念有关, 更与学校在获得较大办学自主权的同时, 缺乏相应的监督机制建设有关。学校办学信息不够透明, 教师、学生在学校事务中的话语权缺失, 其权益受损在所难免。

(三)学校依法办学制度保障未尽人意

学校要能够依法办学, 离不开一定的制度保障。教育法制建设的逐步推进为学校依法办学创造了一种法律氛围和环境。改革开放以来, 我国教育法制建设有了长足发展, 教育法律法规已形成了相对独立而完备的体系, 教育行政执法行为得到不断规范, 教育司法制度进一步改革,教育法制监督制度逐步完善, 教育法制宣传与教育法学研究也取得了可观的成就, 这些都为全面推进依法治教奠定了良好基础。但教育法制建设中仍存在一些不能适应依法治教要求的问题, 这些正是教育纠纷不断出现的制度层面的重要原因。

1.教育法律及其配套性法规、规章尚不完善

有法可依是实现依法治教的前提条件和制度保障。自1978年以来,全国人大及其常委会已先后颁布了《义务教育法》、《中华人民共和国教育法》(以下简称《教育法》) 等涉及到教育领域各方面的法律, 至今已基本形成了以《教育法》为核心的教育法律法规体系, 基本实现了有法可依。虽然教育法律法规体系得到了逐步完善, 但从内部结构上还没有形成表现形式配套、内容全面和规范要素完整的教育法律法规体系。

从教育法规的表现形式配套和构成要素来看, 不同层次的教育规范性文件还未形成自上而下的实施体系, 现行教育法律法规缺乏一定的可行性, 不能同时满足实体正义和程序正义的要求, 这些都在一定程度上影响了教育法律的有效实施, 从而容易在教育实践中引发法律纠纷。高等学校出现的关于学位授予、处分方面的纠纷, 如北外一名女博士因辱骂攻击导师被开除(赵琳娜, 等, 2006)；大学生因考试作弊被开除(姜志,2005)；贫困生违反校规用电炉被拒授学位(王晓凡, 等,2004)；英语四级不过关不发学位证书(胡勇谋, 等,2006) 等, 在解决过程中, 常常出现无法可依或有法难依的情况, 甚至出现学生赢了官司, 却仍不能实现其诉求的尴尬局面(胡勇谋, 等,2005)。我国1980年颁布的《中华人民共和国学位条例》(以下简称《学位条例》)及其随后颁布的《中华人民共和国学位条例暂行实施办法》虽然对学位授予要求作出了一定的规定, 但是存在过于粗略、原则性过强的问题, 给学位授予纠纷的依法裁决带来了一定的困难。

其中存在的主要问题主要有以下两点。(l)处罚的合理性问题。在法律责任追究中, 要求所承担的责任与行为造成的损害相对称, 即权利与义务平衡, 在刑法制裁中, 也存在“ 一罪不二罚” 的原则。而在学生的错误行为处罚中, 会导致连锁处罚。如前述提到的学生因在宿舍违规使用电炉, 先是受到记过处分, 到毕业时, 又被剥夺学位获得资格。这样做是否合理? 并且是否符合“以教育为主”的原则? 是否给予了学生改正错误的机会? (2)处罚的公平性问题。《教育法》规定,学校及其他教育机构行使的权利之一是“对受教育者进行学籍管理,实施奖励或处分”。而未再对其“处分”的手段及其程序作进一步的明确规定, 对于处分的详细规定一般来源于校规校纪, 而这些校规校纪又缺乏明确的法律依据, 在实际上赋予了高校自由裁量幅度过大的“处分权”。在这种自由裁量权之下, 各校提出的具体要求不同, 同样的行为在不同的地区或学校可能会有不同的后果, 就难免会产生诉讼纠纷。

从教育法规的内容来看, 囿于教育法规的行政法部门的地位, 主要关注行政权力的授予及规范, 往往忽略或较为空泛地规定其他教育活动主体的权利, 未能对教育活动及各相关主体的行为作出全面的规范。教育实践中亟须的一些教育法律法规尚未制定, 落后于教育实践的部分教育法律法规尚未修改。如“学校法”、“教育投人法”、“考试法”以及“终身学习法”等教育法律法规堕须制定以指导教育实践, 又如《教育法》、《学位条例》等教育法律法规函须根据教育实践的发展加以修改以适应其需要。

2.教育法规的执法力度不够, 未能体现其强制性

明确的执法机构和执法权限, 以及严格的执法监督和制裁是切实施行教育法规的重要标志, 也是建立完善的教育法制的重要内容。教育法规的执行主要通过行政执法和司法机关执法两种途径实现。

尽管在行政执法中, 国家及其各级政府为了规范教育行政执法行为已经对行政职权实行了法定化, 逐步实现了行政执法在实体上和程序上的合法, 但在教育实践中, 仍存在因政府及其相关部门工作人员执法意识淡薄、教育法律法规具体执行责任规定模糊、执法主体缺乏执法责心及执法主动性而导致的不同程度的行政违法现象。虽然《教师法》对保障教师工资和待遇有明文规定, 但《教师法》自1993年实施至今, 由于政府行政部门及其工作人员在对学校的管理过程中越权或滥用职权, 作出教育经费核拨使用不当、拖欠教师工资、乱摊派或变相敛走教师应得的福利等行为而侵犯了相对人合法权益的事件依然时有耳闻。如据报道河南省平顶山市中小学教师被拖欠工资近10年(佚名,2007a)。这种现象的存在不能说与缺乏对拖欠、克扣教师工资行为的责任追究措施没有关系。又如, 双城市周家镇中心小学几十名学生在乘坐中巴面包车上学途中坠人桥下, 造成8名学生死亡(曹雾阳, 等,2006)。在校车的监管中, 交管、教育等多部门都应负有不可推卸的执法责任。经调查, 此车系车主私自联系接送学生上学的“黑车”, 事故的发生与交通管理部门未予及时查处有关事项。虽然事后该案的相关责任人员受到了处理, 受害者亲属也获得了一定的补偿, 但却留下了深刻的教训。这一校车处罚案件只是校车纠纷中的冰山一角, 其他许多地方均存在相同的问题。校车市场长期处于无人监管的状态, 存在较大的安全隐患, 引发事故的可能性也随之增加。

近年来司法机关受理的教育案件逐步增多, 教育司法逐步增强, 但总体而言, 当前的教育司法制度仍相对薄弱。限于教育法规的地位, 教育违法案件大多依托于行政部门处理, 而行政部门又缺乏相应行政司法程序制度, 而专门的司法机关由于过去较少涉及教育领域, 亦未生成较为成熟的教育司法干预机制, 使管理权力与作为其影响对象的个体权利双方在博弈中力量明显不对称。如某学院一名女生大三期中考试时夹带纸条进考场被监考老师发现, 学校遂认定其作弊而对其作出留校察看处分。2003年6月, 这名女生毕业时, 该学院据此决定不授予该生学士学位。该生为此诉至法院并历经两审, 法院终审判决认为学校取消该生学士学位程序不当, 依据不足, 应重新审议。该学院收到终审判决后已就此问题重新进行了审议, 学位委员会依然认为对那名已毕业的作弊女生不应发放学位证书(沙娟等,2005)。这表明司法审查监督的范围十分有限, 在执法监督不力的情况下, 就可能一方面使得学校违规行为甚至侵权行为有机可乘, 另一方面当教育法律关系主体的合法权益受到侵犯时, 往往不能得到合理的法律救济。因此, 在审理学生和学校双方的法律纠纷中, 司法如何介入教育领域, 学术力量、政府力量和市场力量如何达到新的制衡都是巫待解决的问题。

(四)学校依法办学的社会环境有待改善

学校依法办学、开展教育法制建设不是孤立进行的, 是在与社会法制建设的交互作用中逐步发展的。教育法制是整个社会法制建设的重要组成部分, 社会法制建设为教育法制建设和教育工作开展提供了宏观背景和社会基石。

社会法制建设总体水平的高低直接影响到教育法制建设的水平。随着我国社会主义市场经济的发展, 民主法制建设进程的加快, “依法治国”的治国方略基本确立, 为依法治教、依法办学提供了一个更好的社会环境。但是也要看到, 社会主义法制建设是一个长期的过程。一方面以一定物质形态存在的现代法律制度的发展与完善是一个不断探索和变革的过程；另一方面, 作为社会主体的人对这一新的社会管理制度从认同到习惯于其形式和内容也有一个逐步转变的过程。我国当前法制建设处于由人治向法治的转变时期, 导致人治与法治并存的二元现象, 因为与西方国家将社会上通行的习惯、惯例或道德规则转化为法律规则的法制建设过程不同, 新中国的法制建设是运用“构建性规则”通过改变传统习惯、惯例甚至是道德规则, 来构建一种新型的社会制度和一套新的社会秩序(董炯,2001)。然而现实的转变远没有构思一个合理的设想那么容易。这将是一个从制度到观念的蜕变过程。因此, 现今的法制建设仍存在一些不足, 如法律意识比较淡薄、行政执法缺少规范、司法不公依然存在、依法治理定位不准等, 特别表现在对依法治理的主客体定位不准以及公民对自身的权利义务认识不全面, 人们常常以传统的义务本位观念来理解法律, 看不到现代法律保障人的权利的本质；或者只看到权利, 而忽略了享有权利时还应当履行相应的义务。

对学校、教师以及学生来说, 学校法律纠纷的处理成本也比较高昂, 还会影响其正常的学习生活。因此, 采取措施, 减少学校办学中法律纠纷事件的发生率, 势在必行。针对上述法律纠纷产生的原因, 减少学校办学法律纠纷从根本上说, 要在如何实现依法办学上下工夫, 具体可从加强完善依法办学的制度保障、大力普及教育法规知识、增强依法办学动力以及加强教育工作者职业道德建设等方面综合考虑, 全面推进。

(一)加强和完善依法办学的制度保障

完善的教育法制既是实现依法办学的外部制度保障, 也是完善学校内部管理体制的依据。教育法制建设需要从立法、守法、司法和监督等各环节逐步完善。

1.完善教育立法, 做到有法可依

“有法可依”不仅要有法律, 而且法律的内容要“可依”, 即具有可操作性。如前所述, 我国当前虽然已经颁布实施了一系列对教育具有重要影响的教育法律法规, 但总体来看, 仍然不能满足教育事业发展的需要, 有些教育法规的制定还是空白, 给教育管理法制化以及教育纠纷的解决带来了一定的难度。因此, 完善现行法律, 特别是明确各教育主体之间的法律关系, 对学校、教师和学生权利范围作具体化界定, 是完善教育法制建设的首要任务。

教育立法是一个巨大的系统工程, 艰巨而且复杂, 因此在制定教育法律法规时, 要动员和组织各方面的力量, 深人调查研究, 积极而慎重地进行。完善教育法规包括体系的完善和内容的完善。为此, 首先要针对教育领域内的法律空白加快教育立法步伐, 实现教育法规对教育领域的全面调整, 从根本上解决学校运作和条件保障的规范性。如制定“学校法”, 明确学校设置标准、法律地位及其内外部法律关系, 避免因其权利义务关系不明确导致的纠纷；制定“教育经费投入法”或“教育财政法”, 使学校办学经费的投人及其使用管理有法可依, 并便于监督, 以防止侵占学校财物现象的产生；制定“考试法”, 全面规范各类考试秩序, 考试过程的组织和管理, 界定各种考试违规行为及其性质, 限定对考试违规行为的处罚手段, 并保障受处罚者的程序权利和法律救济权利, 这样才能使各类考试的管理有法可依, 而不至于因其处罚产生大量诉讼。

其次要对现行教育法律法规进行修订, 使其更具有可操作性和可行性。例如，《教师法》中应加强对教师职业权利的保障；《学位条例》、《中华人民共和国高等教育法》等在保障学生权益、规范学校管理体制等方面亦应更为具体；尤其在对待学生处分方面, 可考虑采用法律保留原则, 将一些对学生的受教育及其相关权益具有实质性影响的处罚手段保留由法律作出合理而明确的规定, 避免各学校对其采用的随意性。同时, 还应本着人文关怀精神, 注重贯彻教育性原则, 做到惩罚与教育相结合, 给予学生改正错误的机会。

在教育法规内容中能否对学校、教师和学生权利范围予以具体界定,还关系到其是否具有可诉性。当一个主体权利的内涵和外延越明确时,其受到法律保障的程度也就越高。实践中教师和学生的权利之所以容易受到侵犯, 重要原因之一是相关规定过于概括化、抽象化。这种概括化、抽象化的规定使得在适用时需要根据具体情况加以解释和推论, 而这又受到当事人自身理解水平的影响。如教师的教育(指导)权等职业权利的内容不确切, 教师滥用教育权或者懈怠读职的行为没有明确的界定标准, 教师难以作出行为决断, 一旦引发一定后果时又使追究责任比较困难。如在著名的“教案官司”中, 正是由于其教案的性质及其归属权问题不清晰, 以致高丽娅老师耗费四年时间, 历经五审才最终获得胜诉,无论是精神上还是物质上都付出了巨大的代价(解立军, 2007)。

此外, 我们还应加快对教育法规的全面清理, 完善教育法律法规的配套立法, 尤其是实施细则的制定, 注重完善教育法规实施的程序规则和权利救济途径, 加强程序的可行性和实体的公正性, 提高法律执行的可操作性, 真正实现教育领域内的有法可依。同时, 也为学校开展依法治校, 在校内建章立制提供有力的法律依据。

2.加强监督和制裁环节, 确保教育法规实施

有法可依仅仅为依法治教提供了基本的前提条件, 更重要的是贯彻执行教育法规, 做到“有法必依、执法必严、违法必究”。

首先, 教育行政执法是教育法规的主要实施途径之一。在教育行政执法制度的建设中, 一方面, 要在健全执法责任制的基础上, 依法明确执法的权限、程序和手段, 为行政执法及其监督的展开提供依据, 使教育活动中的违法行为能及时得到纠正和处理；另一方面, 通过制定相应的法律法规, 逐步建立健全学校内部教师和学生申诉制度, 明确申诉程序, 并建立相应的处理机构, 使得学校、教职工和学生在权利受损时能及时得到有效的法律救助。

其次, 健全的监督制度是维护教育法规实施的反馈机制。在加强监督制度建设方面, 应将行政监督与司法监督、社会监督相结合, 校内监督与校外监督相结合。现行的教育体制决定了教育系统缺乏一套完整有效的监督程序和制约机制。长期以来, 我国建立了强有力的行政监督体系, 而司法监督以及社会监督比较薄弱, 既严重影响了教育法制建设的推进, 也不利于教育民主化制度的发展。因此, 应使司法监督和社会监督的开展既有法律依据, 又有法律保障。社会监督特别是新闻舆论监督是广大人民群众参与社会管理的一个重要途径, 它对于促进教育法律法规的实施有着独特的积极作用。因此, 在教育法制建设的进程中, 需要进一步拓宽和畅通公民实施监督的渠道, 建立和健全相关的制度, 使得监督能够切实落实推行。

与此同时, 还应加强学校内部监督制度的建设。在学校建立健全教职工代表大会和学生家长委员会是实现教师、学生及其家长民主监督权利的组织保障, 而通过法定形式推行校务公开、决策民主化可使其监督权利具有具体的指向目标。学校办学应能充分反映教师和学生的利益诉求。

再次, 教育法律纠纷出现后, 国家行政部门和司法机关应依法对违反教育法律规范, 侵犯他人合法权益的行为给予相应制裁。没有制裁和责任追究的法律是不可能实现其强制性特征的, 也是不可能取得实效的。因而, 在加强监督和制裁, 确保教育法规实施的过程中, 不仅要进一步完善行政法律责任追究制度, 还应重视司法手段的适用。

一般认为, 司法部门是维护社会公正和正义, 保护当事人权益的最后一道屏障。为维护教育活动中各主体的教育权益, 应该通过司法部门介入教育法律纠纷的处理, 对行政权力和学校管理权力的行使及其程序进行审查并给予其管理对象司法救济。如高等教育的学位授予和各类学校学生的处分, 应明确授予学生相应的权利, 通过法律规定的有关途径进行申诉。只有完善相应法律救济制度, 有关主体能够及时援用司法审查干预才能切实保护其合法权益。然而, 由于教育活动的特殊规律和教育法律纠纷案件的特殊性, 传统的行政法庭在处理这类案件时有较大的局限性, 如前述案例中所反映的那样, 其所解决的主要是程序正义问题,而难以涉及实体正义。因为后者更多是以教育目的、教育规律为基础来判断。若仅以“学术权力”为由任学校自由行使, 又易使其失去监督。因此, 建议在各级法院中设置专门的教育法庭, 改善审理法官的知识结构, 使之不仅能够在程序正义上更能够在实体正义上判决有关纠纷案件。

(二)大力普及教育法规知识增强依法办学动力

从某种意义上说, 制度的变革要比观念的变革容易得多。虽然观念作为意识, 来自于实践, 但它同时又对实践产生反作用。当观念的变革同步于社会制度变革实践时, 就会成为社会制度变革的推动力。反之,当观念的变革落后于社会制度变革的实践时, 就会成为社会制度进步的阻力。因此, 法制建设能否卓有成效, 除了要加强制度层面建设外, 更要加强社会全体成员法制观念的培养, 提高其守法的自觉性。提高公民教育法律意识与法制观念是教育法制建设的基础工程, 因而, 在教育法制建设过程中, 制定完善的法律法规只是一个方面, 教育法律在现实生活中的真正实现, 还要依靠全体公民对教育法律法规的遵守。公民教育法律意识的提高, 使学校依法办学的动力增长, 也可使其守法自觉性的增强, 不仅可以促进教育法制建设的深人, 而且有利于对教育违法行为的抵制, 从而减少教育纠纷的发生。

守法的前提是知法、懂法, 因此, 首先要大力宣传教育法规、开展教育普法。对教育法规的宣传应当面向全社会。在每件教育法律法规颁布以后, 要采取多种形式宣传其内容及其意义, 不仅是对教育工作者,而且应扩展到社会各界成员, 使全体公民对教育法律法规都有清晰的认识, 为教育法律法规得以贯彻实施创造内部和外部条件。

培养教育工作者的教育法律意识应当作为教育普法的重中之重, 因为教师不仅要教书育人, 还承担着保护学生的职责。教师能否依法执教关系着其职责能否正确履行, 而只有能够依法执教的教师才能培养出守法的公民。教育工作者今天的工作状态关系着社会的未来, 他们的法律素养影响着未来公民的法律素养。教育法规知识应当成为获得教师资格证书的必要条件之一。因而, 应当在师范教育和教师培训中将教育法规的学习作为必修课程。

对教育法规的宣传内容要全面, 要能够促进教育管理者转变传统观念, 逐步从传统的人治行政转向依法行政, 从重教师义务转向权利义务并重。教师逐步树立以人为本、为人的发展服务的观念, 在教育教学中做到尊重学生的人格, 充分体现学生主体地位。

在教育法规知识的宣传中, 还要注意明确教育法规与国家其他法律的关系。教育法规所要解决的主要是教育自身的特性问题, 而教育领域也有许多法律问题与社会其他领域存在共性问题。因为教育主体—不论是教育工作者还是学生, 首先都是国家公民, 他们也受到国家其他法律部门这样或那样的保护和约束。因而在许多情况下, 教育主体权益的保护、教育法规的实施也需要在其他法律的支持、配合下共同完成。只有把教育法规置人国家法律体系之中去理解, 才能更好地掌握并适用于教育实践。

权利义务意识是法律意识的核心内容, 培养法律意识首先要树立正确的权利义务观。权利和义务是一对相互依存、不可互缺的法律范畴。在知法、懂法基础上的守法, 不仅是履行义务的过程, 也是享有和行使权利的过程。因而, 应该把培养教育权利和义务意识作为重点。学校及其教育工作者和学生乃至家长都应该提高权利平等的意识、尊重他人权利的意识, 做到在教育活动中对教育活动主体权利的确认和保护, 并推动教育法制的建设。

培养教育法律意识, 还要加强对办学中不法行为监督意识的培养。教育法律实施监督制度是教育法制建设的重要内容。对违法行为的监督意识包括进行监督意识和接受监督意识两方面的内容。公民(包括教育工作者和学生)对教育违法行为的监督意识推动着教育法律实施监督制度的完善。在法治社会中, 每个人既是监督的主体, 也是监督的对象。作为监督主体, 有权对他人、社会组织或团体、国家机关及其工作人员(包括学校) 的行为或活动是否合法进行监督；作为监督对象,自身的行为是否合法也要善于接受他人的监督。完善的法律实施监督制度不仅充分体现了民主性, 而且也是避免权力滥用, 避免腐败滋生的制度保障。如2006年7月毕业于某大学传播科学与艺术学院的学生小陈以讨要教育消费知情权为名将母校告上了法庭, 要求学校公示学费项目, 履行其告知义务, 以维护自己的教育消费知情权。学生通过法律途径试图揭开“高校学费凭啥这么高”的疑团, 是对当前高校学费标准制定的具体根据缺乏透明度的挑战, 在全国尚属首次(佚名,2007b)。这表明, 当学生法律意识获得较大提高时, 其对高校办学行为的监督能力也会获得相应提高。而学生的这种维权行为又会进一步促进学校改善办学行为, 使之逐步走向规范化。

(三)加强教育工作者职业道德建设

虽然学校纠纷问题主要是法律问题, 但是法律与道德联系密切, 许多法律规范来源于道德规范, 道德“底线”要求常常会转化为法律规范来加强其对人们行为调节的强制力。而人们道德水平的高低也影响着其对法律的信仰, 是社会公正的支撑点, 这使得教育法规与教育道德相互促进, 相互补充, 共同作用于教育生活。

在教育领域, 由于教师劳动和教育对象的特殊性, 教育法规对教育主体行为的作用范围和内容受到一定的制约, 尤其是在教师和学生的关系中, 处于主导地位的教师面对缺乏监督能力和自我保护能力的学生时, 其自觉依法执教的自我约束力显得非常必要。因而道德规范在约束教育主体行为, 减少教育违法侵权行为方面发挥着其独特功能。所以,教师在权利的享有和义务的履行上都会受到道德水平的制约。

教师在履行义务、教育学生的过程中只有具备高度的职业道德, 拥有高度的责任感才能真正完成教师的使命, 维护学生的权益；教师在选择权利的过程中只有受到正确的道德价值观的支配, 才能合法的维护自己的权利, 选择最有利于学生利益的方法, 促进和保障学生的健康成长。在2008年5月发生的四川汉川8.0级大地震中, 谭千秋等老师舍身救护学生的行动对此作出了生动而悲壮的诊释。与此同时, 教师以自身的典范行为实现身教, 以自己高尚的道德人格去影响学生、感化学生。这是全社会都要尊重教师的根本所在。正是由于教师职业道德建设的重要性, 我国已经将遵守职业道德规定为教师的基本法律义务之一。在加强立法、执法、守法等教育法制建设, 完善外部环境, 提高外在强制力的同时, 注重教育工作者职业道德的建设, 通过提高教育工作者内在的行为规范化自觉性以期减少法律纠纷的产生, 是当前教育实践的迫切要求。教育法律规范和教育道德规范应成为规范教育活动、调整教育关系的共同手段。

从有关案例资料来看, 在各级各类学校由于教育工作者育人意识淡薄, 职业道德不高引发的教育法律纠纷也不在少数。因此, 在加强教师职业道德建设的过程中, 应注意通过制定行为规范和制定公正有效的评价机制, 来引导教育工作者建立良好的职业道德。教育工作者在教育过程中, 也应该转变教育观念, 树立“学生本位”的服务意识, 这不仅是对教师职业道德的要求, 而且是完成国家交给学校的教育任务的要求。

（作者系华中师范大学教育学院教授、博士生导师）