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山东职教“混改”16年

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山东海事职业学院机电一体化专业学生在进行金工实训。

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山东海事职业学院航空学院的教师使用企业的设备组织实践教学。

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企业培训师在山东轻工职业学院世博动漫学院组织教学。本版图片均由作者提供

16年前,在潍坊办学的一所省属公办高职院校“悄无声息”地与社会资本合股运营起一批教学工厂;10年前,潍坊市政府“破天荒”地与三家企业合股运营起一所民办高职院校;一年前,潍坊市政府“大张旗鼓”地对一所公办高职院校实施混合所有制改革……弹指一挥,16年间山东培育出了多种形态的职业教育混合所有制办学典型,率先以省为单位启动了职业院校混合所有制办学改革试点,率先出台了混合所有制办学指导意见,彰显了职业教育创新发展高地的责任担当和示范效应。

“教改”逻辑:基层首创与政策供给

办学体制改革具有鲜明的生命特征,逻辑一脉相承、改革逐步深入。改革开放前,公办学校“一统天下”;改革开放后,公办学校、民办学校“并驾齐驱”;全面深化改革后,公办、民办、混合所有制能否“三足鼎立”?山东的实践表明,混合所有制办学体制并非从天而降,多年前就孕育在波澜壮阔的教育改革洪流中。从很大程度上讲,混合所有制办学体制是中国特色职业教育办学规律和制度模式在中国大地上办学实践的物化成果。

2005年—2015年:小荷露出尖尖角

——合股运营的前沿探索。2005年,山东省教育厅等7部门联合出台《关于促进高等学校校办企业改革与发展的若干意见》,提出“高校校办企业要积极引进社会资金、产业发展所需的各类人才和先进管理方法,逐步建立健全‘归属清晰、权责清晰、保护严格、流转顺畅’的现代产权制度”。山东畜牧兽医职业学院以此为据,成立全资国有资产管理运营公司,遵循“参股而不控股”“不求完全所有,但求充分利用”的原则,与多家社会资本以股份制合作共建生产性实训基地,其中参股20%的山东惠康饲料有限公司年销售额超10亿元,在解决原有校办企业运营弊端的同时,为混合所有制共建生产性实训基地辟出了新路。

——基层首创的破冰之旅。2011年,潍坊市政府投入536万元,撬动3.6亿元社会资本,以混合所有制形式组建了山东海事职业学院;2012年,教育部、山东省人民政府签署《关于支持黄河三角洲高效生态经济区和山东半岛蓝色经济区发展战略共建潍坊国家职业教育创新发展试验区的协议》,要求“鼓励和倡导不同资源之间的兼并、托管、联合等,发展优质职业教育”;同年,山东省人民政府出台《关于加快建设适应经济社会发展的现代职业教育体系的意见》,倡导“完善政府主导、行业指导、企业参与的职业教育办学体制”。

——制度创新的基层担当。2013年,潍坊作为国家级职业教育创新发展试验区,积极先行先试,敢领改革风气之先,出台了《关于进一步加快发展民办教育的意见》,明确提出“鼓励发展混合制民办教育。大力支持各类办学主体通过独资、合资、合作、股份制等方式举办民办教育。积极探索国有资本、集体资本和非公有资本以多种形式举办混合制民办教育的办学模式”,这是全国第一个提出混合制教育体制的政府文件。2014年,国务院出台了《关于加快发展现代职业教育的决定》,提出“探索发展股份制、混合所有制职业院校,允许以资本、知识、技术、管理等要素参与办学并享有相应权利”,极大鼓舞了基层探索实践的积极性。同年,山东海事职业学院实施产权评估,基于产权结构组建新一届董事会,基本理顺混合所有制办学体制。

——积极跟进的示范效应。2015年,高密市人民政府与豪迈集团按1∶9的比例出资组建高密市凤城职业教育投资有限责任公司,按混合所有制的形式运营潍坊豪迈科技职业中等专业学校。以潍坊为代表的区域性、集群式探索实践,产生了示范引领效应,山东的混合所有制办学体制初见端倪。

2016年—2019年:蜻蜓击水早立头

“典型引领、专家论证、先行先试、稳妥推进”,2016年,山东在既有典型案例的基础上,在全国率先启动职业院校混合所有制改革试点。

9个试点项目分别聚焦院校整体、二级学院、生产性实训实践基地三个层面。其中,山东海事职业学院、山东警安职业中等专业学校、德州信息工程中等专业学校、潍坊豪迈科技职业中等专业学校4所院校是整体推进项目;山东交通职业学院航海学院、潍坊职业学院现代服务业学院、山东轻工职业学院世博动漫学院3个单位是二级学院项目;山东畜牧兽医职业学院、莱芜职业技术学院两个单位开展的是生产性实训实践基地试点。

9个试点项目总投资(资产)28.8亿元,其中,公有资本6.5亿元,社会资本22.3亿元,占地约2000亩,建筑面积(包括在建、扩建项目)约129万平方米,在校生1.3万人左右。

潍坊市政府一马当先,强力推进改革。“开展职业教育混合所有制试点,支持各类企业和境外机构兴办、参股、合办职业教育”,写入2016年潍坊市政府工作报告;“推进职业教育创新发展示范区建设,探索混合所有制办学模式”,列入中共潍坊市委《关于进一步深化改革开放加快制度创新的实施意见》。2018年,山东海事职业学院由民办非企业单位改制为事业法人单位,《高职院校混合所有制办学“山海模式”的创新与实践》获国家教学成果二等奖,试点工作发挥出对全局改革的示范、突破、带动作用。

2020年至今:社会资本滚滚来

在实践过程中,由于缺乏更加具体和明朗的政策措施,职业院校混合所有制改革大多是摸着石头过河,况且试点项目的个体特征明显,缺乏相对系统、手册性的操作规程,不容易被复制推广。

依托部省共建职教高地,2020年在剖析案例、总结经验、探究规律的基础上,经过省内外20余次调研论证,山东省教育厅等14部门出台《关于推进职业院校混合所有制办学的指导意见(试行)》,发挥市场配置资源的决定性作用,引入社会力量参与办学,针对制约混合所有制办学的现实问题,一揽子提出“政策清单”,教育部办公厅予以转发。

一方面,支持社会力量以灵活多样的形式参与混合所有制办学,既可从学校层面整建制混改,亦可从二级学院、专业、生产性实训基地或技能培训基地等局部进行混改。另一方面,明确了举办和登记方式、合作协议、资源投入、设立程序、退出机制及治理结构、用人和薪酬、专业设置和招生、收费标准、财务、财政拨款、融资、税收、土地、产教融合等政策,为混合所有制改革发展保驾护航。

受政策鼓舞,山东掀起了新一轮的改革浪潮。目前,全省开展混合所有制改革的职业院校达到47所,拉动社会资本近百亿元,形成集群效应。

——山东化工职业学院以新校区基础设施建设为契机,以产权和举办者变更为据,吸引山东水利发展集团(省属国企)出资18.9亿元与潍坊滨海经济技术开发管委会(区政府)、潍坊市教育投资集团有限公司(市属国企)联合举办学校,实施举办者变更,探索了新时期国有企业参与举办职业教育的新体制,蹚出了公办高校混合所有制改革的新路子。

——东营市政府以划拨土地、给予一定教师编制和资金支持等政策持有产权10%,蓝海集团投入10亿元持有90%产权,共建混合所有制山东胜利职业学院。

——德州市德城区人民政府出资20%,北京庆云同创人力资源有限公司出资80%,共建德城创业孵化职教园区,项目总投资25亿元,占地1200亩,建筑面积约60万平方米。

“混改”成效:模式创新与规律探寻

作为有别于公办、民办的新型办学体制改革,试点的价值在于遵循深化改革的大逻辑和现行的法律法规框架,蹚出路子形成经验,面上推广。

2018年,山东省教育厅支持山东海事职业学院牵头组建了全国职业教育混合所有制办学研究联盟,成员涉及26个省、直辖市、自治区,共有145家单位参加,其中职业院校(含部分本科高校)113所、企业和行业协会32家,研究范围、试点效应拓展到全国。

新渠道:企业参与职教“混改”的路径瓶颈问题得以破解

山东以混合所有制办学为突破口,充分发挥企业重要办学主体作用,合理回应企业资产保值增值、人力资本建设等内在诉求,探索出了地方政府、社会资本和职业院校合作共建共享职业教育资源的新模式。山东海事职业学院创新动态性的产权变更机制,先后面向优质企业融资10亿元,大幅提升了学校的基础办学条件,为面向各类属性的产权融资发展蹚出了路子。

山东职业院校积极与行业龙头企业共建混合所有制二级学院、产业学院、实习实训基地,企业以资金、先进的生产服务设施及场所、技术体系、经营体系等参与办学,形成了校企合作命运共同体。山东通达国际船舶有限公司投入1200万元教学仪器设备,与山东交通职业学院共建航海学院;威海升安海运公司投入1020万元,以“产权股份化、治理法人化、运作企业化”形式,与威海职业学院按50∶50股权比例共建具有独立法人资质的山东海大航海专修技术学院;京东集团投入资金313万元,青岛职业技术学院投入729万元,在学校共建“校园云仓”生产性实训基地。

新体制:职业教育“政府统筹、多元办学”难点得以化解

——“多元办学应采取何种体制?”山东积极探索“民办学校、混合体制、事业单位”和“公办学校、混合体制、民营机制”两种性质的学校整体混合所有制办学体制。借鉴公办高校“党委领导下的校长负责制”和民办学校“董事会领导下的校长负责制”经验,兼收并蓄,创新实践了“党委领导、董(理)事会决策、监事会监督、校长负责、民主管理”混合所有制高校管理体制,并强化内部运营机制改革,形成“人员能进能出、干部能上能下、薪酬能高能低”的办学生态。探索“学校和二级学院董(理)事会双重领导下的院长负责制”混合所有制二级学院办学体制,院长人选可由企业选派,学校及二级学院董(理)事会双重聘任,党组织负责人由学校党委选派,保障社会主义办学方向,有效地避免了混合所有制二级学院“独立王国”式运营状态。探索“学校发挥股东领导力的职业经理人负责制”混合所有制实训基地运营机制,激发了办学活力。

——“政府统筹什么,怎么统筹?”基于产权结构,在学校层面实行多元办学体制;基于管办分离原则,辩证民事主体关系与行政法律关系,最大限度扩大学校办学自主权,促进政府由直接办学向统筹管理社会多元办学转变。政府在混合所有制职业院校的职责和权限是:按属地管理的原则,领导指导学校党建工作;研究通过学校重大改革事项,指导推进学校混合所有制办学体制机制改革;审核批准学校董事会章程、监事会规则、学校章程;指导组建学校董事会、监事会;派驻政府董事代表,享有重大事项“一票否决权”,以公有资产为据,牢牢把控社会主义办学方向;具有校长人选的考察和推荐权;其他教育教学业务性指导。

——“混合所有制院校的办学许可如何审批、法人单位如何注册?”试点5年来,山东指导基层单位完成民办、公办混合所有制职业学校新建及改制办学许可审批程序,混合所有制职业院校(机构)事业单位、民办非企业单位、企业单位法人注册及相关登记变更程序,形成了政府相关部门审批、注册的管理经验,基本打通了基层院校混合所有制改革的适法管理运行渠道,在操作程序方面为全面开展职业院校混合所有制改革蹚平了道路。

新理念:混合所有制职业院校办学规律基本摸清

基于职业院校混合所有制办学典型案例,山东以全国职业院校混合所有制办学研究联盟为依托,梳理教育学理论、经济学理论、管理学相关理论,在众多学者研究成果的基础上集成创新,研究出混合所有制职业院校(机构)的内涵与特征,进一步明晰了职业院校混合所有制改革实践的方向。

混合所有制职业院校(机构)理论上应该是地方政府(或政府公办职业院校)提供政策支持,通过名下国有资本与社会资本合作,共同出资并明确产权,依法依规举办的新型职业教育办学组织机构。其特征为:各方办学资产清晰,产权比例明确;地方政府与社会资本方均系学校举办者;建立基于产权结构的现代法人治理体系;构建基于产权属性的内部运行机制。

“深改”展望:瓶颈问题与突破策略

山东试点经验表明:现行的法律法规和行政政策能够框架性地支持职业院校混合所有制改革,但在具体政策的执行上存在着一些瓶颈性的政策障碍。

混改路上遇瓶颈

混合所有制办学体制虽然在办学许可和法人注册变更等宏观层面总体上得到突破,但随着改革试点的逐步深入,这种新兴的办学体制暴露出一些深层次的矛盾,直接反映到政策供给的适应性上,譬如民办混合所有制的事业单位管理方式,参照全额拨款的事业单位管理显然不合理,按民办学校不予财政支持更不合情;再譬如公办院校改制为混合所有制后,财政支持的力度应多大,能否享受民办学校的收费政策或者其他差别化的收费政策等等。

混合所有制办学体制属公有资本与社会资本合作共建公共事业的范畴,涉及政府多个部门。因此没有相关部门的协同,职业院校混合所有制改革很难整体推进。教育行政部门内部,职业教育业务部门、发展规划部门、财务部门等各部门的协同至关重要。

二级学院是职业院校混合所有制改革的“主战场”,涉及资产投入的校企合作,目前双方对资产的处置方式只有两种:一是“无偿捐赠、不问前路”,二是“产权悬置、各归各家”。企业特别是私营企业担心学校事业发展起来后,由于没有相应的法律地位,资金投进之后会有石沉大海的风险,企业的核心利益得不到切实保障,因而有些放不开手脚、瞻前顾后。职业院校要想大量引入企业优质资源,深化产教融合、校企合作,就必须回应企业的这一重大关切,依法保护企业资产权益,最有效的办法是注册一个法人单位。然而,按现行的办学规定,注册办学单位必须要有办学许可这一前置审批程序,如果给予办学许可再进行法人注册,就是一个独立的学校,而不再是二级学院,将又成为职业院校的“独立学院”,显然与当前的政策环境不符。这一“悖论”体现出改革进入深水区的特质,解决的办法只能满足企业合理诉求,给予法人注册但不给予办学许可。

推进混改的“敲门砖”

——开展全国性试点。鉴于全国不同地域的条件基础、资源禀赋和政策环境等均不相同,可以依托部省共建职教高地,从职业院校整体、二级学院、专业、实训基地等层面选取局部样本开展试点,建设全面落地开花的“试验田”,打造一批可复制推广的“样板间”。

——加强实践性研究。建议推动全国职业院校混合所有制办学研究联盟建设发展,扩大“朋友圈”,定期举办相关改革的研究论坛,画好混合所有制改革的“同心圆”。立项一批重大理论和实践研究课题,组织专家进行集中专题攻关,将理论研究与实践探索有机结合,在实现学理上集成创新的同时,提供一批可行性的实操方案,为政策出台夯实基础。

——供给系统性政策。健全相关法律法规保障体系,进一步明确职业院校混合所有制改革的法律地位,对治理机制、产权归属以及院校资产等内容进行法律补充。在深入调研、系统总结经验、广泛征求意见、集中研讨论证的基础上,建议国家层面尽快出台《混合所有制职业院校办学指导意见》,完善内涵特征、办学许可、法人管理、资产管理、人事制度、经费支持等政策,系统性地解决阻碍改革深入推进的政策障碍,探索构建二级学院“提供法人注册证明不予办学许可”的管理机制,为全面深化混合所有制改革提供强有力的政策性支撑。

(作者郭素森系潍坊工商职业学院副校长、教授、全国职业教育混合所有制办学研究联盟秘书长;李胜红系山东省教育厅职业教育处二级主任科员;刘茹、娄祥系潍坊工商职业学院教师)

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